云南省建设厅厅长 罗应光
2009年2月
党的十七届三中全会指出：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。十七届三中全会《决定》指出：新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡一体化新格局作为根本要求，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。由此可见，工农业关系、城乡关系调整将进入一个全新的一体化的阶段，那么城乡一体化的内容、要求是什么?突破口在哪里？当前，又应当采取些什么措施？本文就此进行探讨，以期形成共识，促进我省经济社会又好又快发展。
一、城乡一体化是经济社会发展的历史必然和现实要求
马克思指出：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”。现代城市规划学的创始人、社会学家霍华德提出：“城市和农村必须结为夫妇，这样一种令人欣喜的结合将会萌生新的希望，焕发新的生机，孕育新的文明”。发展经济学的先驱约翰?刘易斯曾经深刻地指出：“除非农业生产也同时得到增加．否则生产日益增多的工业品是无利的。这也是工业与农业革命总是同时进行的原因，是农业停滞的经济中看不出工业革命的原因”。二元经济社会结构是发展中国家普遍存在的经济现象。一体化关系是党的十七届三中全会确定的我国城乡关系。
（一）城乡一体化是新阶段的工农关系和城乡关系
所谓城乡一体化是指在社会物质文明、精神文明、政治文明与生态文明高度发展的基础上，城市、小城镇、农村之间的本质差别逐渐消失，城乡互相衔接、互相促进，最终融为一体的状态与过程。
城乡一体化既是一个老课题更是一个全新的发展观。 马克思早就指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体力脑力劳动之间的差别。恩格斯最早提出城乡融合的概念。斯大林把城市和乡村有同等的生活条件，作为城乡一体化的标志。在发达国家中，许多现代学者都提出用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态；城与乡不能截然分开，城与乡同等重要，城与乡应当有机结合在一起的理论观点。城乡一体化就是城市和农村实现有机结合，以城带乡、以乡促城，互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态等协调发展。城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式变化的过程，是城乡互相吸收先进和健康因素、摒弃落后因素，逐步形成相互融合、共同发展的新型城乡关系的过程。统筹城乡发展，推进城乡一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，推进城乡规划建设、产业发展、市场信息、政策措施和社会事业发展的一体化，努力改革长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
城乡产业协调发展是城乡一体化的重要基础。改善农村基础设施是城乡一体化的重要条件。提高和完善农村公共服务是衡量城乡一体化进展的重要标志。城乡一体化发展，是和谐社会的重要标志，是贯彻科学发展观、建设和谐社会的必然要求和关键所在，是经济社会发展的必然选择。
统筹城乡发展，推进城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅涉及到思想观念的更新，也包括政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。
传统型的社会结构即是顶尖底宽的金字塔结构，在这种结构中，极少数人居于社会的上层，而绝大多数则处于社会下层；现代化的社会结构比较形象的说法是两头小中间大的橄榄型，它有庞大的社会中间层。历史经验表明．在社会中间层规模大的社会．社会资源的配置一般都比较合理．经济社会分配差距比较小，社会各阶层之间的利益矛盾和冲突一般都不会很大。这样的社会最稳定 最可持续发展。
按照经济学上的观点，人均GDP达到1000-3000美元左右，是城乡矛盾突出、社会各阶层利益关系问题增多，同时也是城乡关系快速融合的时期，韩国的“新村运动”（加强农村建设和环境整治，促进城乡和谐）和“拉美现象”（不重视农村，拉大城乡差距，造成城乡关系恶化）正反两方面的经验告诉我们，处理好这一时期的城乡关系，对于一个国家、一个地方经济社会的持续、协调、快速发展和城乡一体化目标的顺利实现具有十分重要的意义。
推进城乡一体化的手段既是方方面面的，但关键是创新制度。 统筹城乡发展，必须把制度创新作为前提和基础。城乡的制度分割导致了城乡社会成员权力和利益上的差异，也严重阻碍了各类要素在城乡间双向流动和优化配置，影响了工业化和城镇化的进程。如果不能消除城乡制度差异，就不可能从根本上为城乡统筹提供保障，城乡差距就会越来越大，城乡一体化也就不可能实现。
城乡一体化的推进最终是以大量农民向非农产业转移、城镇化的快速推进，以及农业现代化为基本途径的。新一轮土改政策将目前城乡分割的二元土地所有制管理制度，转变为区分经营性、公益性用地的新的管理制度上来。这也决定了，与以往“农村改农村，城市改城市，互不搭界”不同，新一轮土改是将城乡统筹起来进行总体安排，综合配套推进，是一次对现行土地管理制度的全方位改革和完善。为城乡一体化打下了基础和伏笔。
（二）城乡一体化是城乡协调发展的具体体现
秦光荣省长指出：促进城乡协调发展，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求。城乡一体化是城乡协调发展的具体体现：在经济层面上，是生产要素在城乡地域空间上和不同产业间通畅且有序地流动，促进城乡经济的持续发展；在社会层面上，是公平地调整城乡两大集团的利益分配，缩小城乡差距；在生态层面上，是将城乡的生产和生活活动纳入空间上共建、共有、共享、可持续的城乡生态系统；在文化层面上，在承认差异的基础上，用公认、理性、进步的价值观将乡土观念和现代城市文明有机结合起来，促进城乡社会全面发展。
（三）城乡一体化是构建和谐社会的必然要求和选择
社会主义社会是和谐社会。和谐社会是一个有机的社会整体，城市与乡村构成了完整的社会。和谐社会应该是互助合作的、协调发展的、安定团结的、稳定有序的、全面进步的、心情舒畅的社会。
可以说，和谐问题涉及人类现代社会生活的各个方面。但在现阶段的中国，城乡协调发展是和谐社会的重要内容。一体化的城乡关系，在当今中国社会发展进程中，它是最有代表性、最有基础性、最有广泛性的重要社会关系。城乡关系既是物质的，也是精神的；既是经济的，也是社会的；既是历史的，也是现实的。既含生产力发展，也含生产关系内容；既含经济基础，也含上层建筑；既反映了工业和农业发展的关系，也反映了城市居民和农村居民的经济利益关系。二者的和谐发展是先进生产方式的体现。
城乡一体化发展才能完成全面建设小康社会的伟大任务，也才能建立全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。
（四）城乡一体化是人类社会发展的最终目标
城乡发展的历史,大致沿着这样一条道路演变:乡（孕）育城市→城乡分离→城乡对立→城乡联系→城乡融合→城乡一体。当城镇化水平，小于30%时，城乡相对分割；在30%—50%时，城乡交流加快，城市文明逐步向农村渗透和传播；在50%—70%时，城乡差别明显缩小，城乡融合步伐加快；达到70%以上，城乡融合，实现城乡一体化、城乡现代化。这一演变过程既反映了城乡演变的趋势,也反映出城镇化进程的阶段性。很明显,城乡一体化不仅是人类社会发展的最终目标,也是城镇化的最高阶段。
城乡一体化是在生产力高度发达条件下,城乡完全融合,互为资源,互为市场,互相服务,达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。这一过程是渐进的、双向的,在这个过程中,绝不是所有乡村都变为城市,更不是城市乡村化,而是彻底消除城乡差别,使高度发达的物质文明、精神文明、政治文明与生态文明达到城乡共享。
（五）我国已进入城乡一体化发展阶段
十七届三中全会《决定》指出：新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡一体化新格局作为根本要求，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。
国际经验表明,当城镇化水平处在50%左右时,是推动城乡融合的最佳时期。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
我国已进入城乡一体化发展阶段，表现为：一是农业贡献已由片面强调经济贡献演进为重视多功能贡献；二是农民权益维护已由侧重减负演进为补贴免税和关注民生；三是城乡关系中的制度安排已由“分而治之”演进为统筹城乡发展。
二、城镇化是实现城乡一体化的重要途径
城镇化是非城镇地区在各方面发展走向城镇的过程,强调的是发展方向，城乡一体化就是城乡协作,共同发展,强调的是发展方式。城镇化是实现城乡城乡协调发展、城乡一体化的重要途径。
（一）城镇化是现代化的必由之路
人类从游猎生活（原始文明）走向定居生活（农业文明）产生了村落，人类社会的第二次大分工，即商业、手工业与农业的分工，产生了从事商业、手工业的城镇。城镇是工业文明的摇篮和结晶。生产力的集结，进而形成城市、城市圈、城市群、都市圈。
云南是人类的发祥地之一，城镇建设的历史可以上溯到先秦时期，在尔后的漫漫时间长河里，先后作为云南三个首府所在地的曲靖、大理、昆明都曾是初具规模的城镇。但是，由于地处边陲、交通闭塞、经济社会发展滞后，云南的城镇建设，尤其是小城镇建设缺少应有的“地利”而长期处于落后状态。解放初，全省仅有昆明、个旧、下关三个城市，有一定规模的小城镇更少。新中国成立后，尤其是党的十一届三中全会以来的20年间，我省的城镇建设发展明显加快。
2007年底，全国设市城市有655个，建制镇19249个，城镇人口达到5.9亿，城镇化水平是44.9%%；我省有16个城市，109个县市区，1184个小城镇，城镇化水平是31.6%。形成了“一特大”（昆明市）、“四中”（曲靖市、个旧市、大理市、玉溪市）、“十二小”（楚雄市、潞西市、瑞丽市、宣威市、昭通市、普洱市、保山市、景洪市、安宁市、开远市、丽江市、临沧市）和573个建制镇的城镇体系。
城镇是农村工业、服务业发展的载体，对乡镇企业、文化、科学、教育、娱乐业等产业都有明显的集聚作用。城镇化是经济、社会发展的必然趋势，是人类发展过程中一个不可逾越的历史过程。
（二）城镇化建设是推动经济持续增长的强大动力
城镇化是人类生产生活方式由乡村向城市转化的历史过程，是人类社会走向现代文明的重要标志，也是一个地方综合经济实力和现代化水平的重要象征。从经济发展的一般规律看，城镇化水平越高，经济越发达。我国东部沿海地区经济发展快的省市，城镇化率普遍较高，中西部地区经济发展相对缓慢，城镇化率普遍较低。从我省的情况看，凡城镇建设搞得好的，经济发展就比较快，特别是第三产业比较繁荣，凡城镇建设落后的，经济就不活，人气就不旺，经营就萧条。我们要在新的起点上推动全省经济社会又好又快发展，没有城市的聚集和带动，没有城镇化水平的大幅度提升是不行的。
经济发展与城镇化密切相关，据专家研究，城镇居民的消费水平高出农民3倍以上；在人口集中居住并形成一定规模的城镇中，每转移一个农业劳动力到乡镇企业，可以带动两个以上劳动力进入第三产业；据世界银行专家的估算，城镇人口每提高1个百分点，社会消费品零售总额上升1.4个百分点，可拉动GDP增长0.5个百分点；城镇人口每提高一个百分点，仅住房消费就能拉动GDP增长1个百分点，二者相加，城镇人口每提高1个百分点，可直接拉动GDP增长1.5个百分点。如果再加上城镇基础设施的巨大投入和农民进城从事二、三产业的投资，对经济增长的拉动作用就更明显。从2008年到2020年，我省人口由4514万（其中，城镇人口1426.4万人，乡村人口3087.6万人）增加到4786万（摘自云南省人口与计划生育工作情况的报告，我省将于2026至2030年间实现人口零增长），城镇化水平由31.6%增加到50%（小康社会目标要求），净增城、乡人口平均按3、7开，那么，到2020年我省将有4786?－1426.4+（4786－4514）?0%=885万的农村人口转为市民。每增加一个城镇居民，可直接带动1.5万元（专家测算）的基础设施投资和2万元（按20?/人，1000元/?计）的住房投资，那么885万的城镇化人口将带动885万?.5万=3098亿元的投资需求。以每平方公里容纳1万人计,则我省城镇建成区面积将增加885平方公里。
（三）城镇化有利于农业的产业化经营
城镇化引起的农村人口迁徙和社会再分工，为农业产业化接上“动力”。首先，农村城镇化引起了非农人员增加，农产品市场需求量增大，为农业产业化发展提供了市场原动力。农业产业化的发展是一种大规模的社会化大生产，它摆脱了传统的自给自足的小农经济，是一种以市场为依托的商品生产。而市场需求的大小决定了产业化农业的生产规模和商品化程度，可以说市场需求已成为推动农村产业化的原动力。其次，农村城镇化为农产品加工企业创造条件。农产品加工企业是农业产业化的“龙头”。农产品加工企业发展的优劣，除了看企业经营外，还以农产品生产基地为依托，同时需投入大量的资金，任用大量人才和廉价劳动力。而城镇化为此提供了优良的基础和环境。第三，农村城镇化为农贸市场的形成创造条件。专业农贸市场能吸引各地客商，聚集广大农产品的销售者，发挥农产品集散的效能，从而牵动产业化生产基地规模的扩大和发展。而农村城镇化的发展为农贸市场的形成发展创造了有利条件，为农贸市场的形成提供了场地、设施、人流、商流等必不可少的因素。第四，随着城镇化的推进，非农产业的发展，大量的农村富余劳动力向城市和非农产业转移，减少了直接从事农业的劳动力数量，相应地增加了农村劳动力的人均自然资源占有量，从而为农业生产的规模经营创造了条件。农业经营规模的扩大，创造出的规模效益无疑又增加了农民的收入。同时，城镇化和非农产业的发展，可以形成大量的反哺农业的资金，增加对农业的支持力度，为农业产业化创造条件。
（四）城镇化有利于吸纳农村富余农村劳动力，拓宽就业空间
城镇化，有利于吸纳农村富裕农村劳动力，农村劳动力转移，有助于缩小城乡差距，促进农村经济社会发展，为工业发展工业化水平提高提供支持市场支撑，并促进社会全面进步。首先，农村剩余劳动力转移成为农民收入的主要渠道。由于农业比较效益低，在比较利益的推动下，劳动力就不断地从报酬比较低的地方或行业向报酬比较高的城镇和非农产业转移。一方面外出务工收入主要靠从农业生产部门分离出来而未完全脱离农村的劳动力创造的，他们获得了高于农业生产部门的报酬收入，从而提高了农民的整体收入。另一方面，大量农村剩余劳动力转移，使农村耕地等资源的人均占有量大大增加，间接地增加农民收入。务工者带回的收入，对不同地区起着不同的作用。很多贫困地区，是“输出一人，脱贫一户；输出百人，脱贫一村”。对温饱已解决的地区来说，是注入了生活消费、盖房建屋、活跃市场、发展经济的资金。多数农民的打工收入成了子女上学、医疗、婚丧嫁取等不可或缺的经济来源。其次，农村劳动力转移扩大了农村的消费市场农村劳动力转移带来收入提高，引致转移者消费模式及宏观消费结构的变化。其中最显著的变化是商品性消费逐渐取代自给性的消费，使农村市场容量得以扩大。再次，农村剩余劳动力转移对农村地区的经济发展具有较强的人力资本效应。农村剩余劳动力在向城市和非农产业转移时，由于新就业部门对劳动者素质的要求较高，同时具有较高素质的劳动者具有相对更高的收入水平，这就促使农村劳动力加强对自身进行人力资本投资。农村劳动力转移到城市后，由于城市信息多，可以利用社会化信息集道 了解职业和岗位需求，并可以有目的自觉地接受各种职业培训。另外，在城市管理和产业升级的双重压力下，产生了对进城农民工进行培训的强烈要求。适应这种要求，现在全国各地兴起了政府牵头的专门针对进城务工农民的职业技能培训，通过培训提高了农民的就业素质和能力，因此农村剩余劳动力转移有利于外出就业的农村劳动力人力资本的形成。
城镇化，有利于拓宽就业空间。从产业经济学角度来看，产业组织的要求是形成一个拥有足够就业容量的产业发展空间。针对目前产业组织中的问题，重要的是延长产业链，提高产业关联度。在空间布局上，首先是促使城市工业链条向农村延伸，包括在小城镇设厂，将一般加工环节、零配件生产放在小城镇，这既有利于降低企业成本，又可增加农民就业机会，带动本地农村服务业发展；其次是农业产业链向城市延伸，一方面是在农村就地发展农副产品加工业，在农业和加工业之间形成产业链；另一方面是将农业加工业直接向城市扩张，与城市消费者接近的生产环节可放在城市，因为城市人口密度大，消费水平高，近距离批发、零售有利于降低交通和交易成本。无论是城市工业产业链向农村延伸，还是农业产业链向城市延伸，其最佳交汇点都是城镇。而适宜城镇发展的这些产业基本上都是以中小企业为主体的劳动密集型产业，这就为城镇吸纳大量的农业富余劳动力提供了就业空间。这里还有一个聚集效应问题，当人口达到一定规模时，农副产品在城镇找到了市场空间，工业品和服务也才有消费市场，这样社会再生产才能顺利进行（再生产理论：生产、分配、交换、消费四个环节）。马克思的社会总资本再生产原理告诉我们：整个社会再生产得以顺利进行的条件是总量平衡和结构平衡，这样社会两大部类生产出来的产品才能顺利地卖出去，各自所需要的产品才能顺利地买进来，社会再生产才能顺利进行。
（五）城镇化有利于带动最终需求
扩大社会总需求十分关键，实践与经验表明，提高消费率，实现投资与消费关系的协调发展将是保持经济持续、健康增长的有效途径与努力方向。
消费是最终需求。在最终消费的构成中，居民消费是主体，70年代末80年代初占90%左右，80年代中后期及90年代下降为85%左右。在居民消费的构成要素中，以农村居民消费为主体，但城镇居民消费比重呈明显上升趋势。目前在居民消费中城乡居民消费比例在35：65左右。
农村存在着巨大的市场潜力。当前农村消费水平低是国内需求不足的一个重要原因。农村消费水平低，主要是农村增收渠道少，农民增收困难。随着农村居民集中居住的增加，城镇第三产业的需求规模将随之增大，就业和收入也必将随之增长。城镇化还意味着国民经济增长模式、国民生活形态的重大转变。
城镇化有利于开拓农村市场，增加农村消费需求。农村市场的消费主体就是农村人口自身，然而由于农村人口居住分散，交通不便，收入来源单一，局限于家庭自我服务的传统圈子里，参与各种社会活动不多，不可能最大限度地拓宽经济发展的空间，更不可能形成对第二、第三产业，特别是第三产业的规模需求，收入水平较低，加上自给、半自给性质的生活和消费方式，较少购买消费品，极大地限制了商品性消费。所以，只有结合农业富余劳动力向非农业生产转移，加快农村人口向城镇集中，才能实现农业规模经济，提高农民收入水平，有效地改变农村人口的生产方式和消费方式，增加农民的商品性消费，不断扩大农村市场容量。
农民人均消费水平每增加1元，人均国内生产总值将增加2.58元；城市人均消费水平每增加1元，人均国内生产总值将增加1.66元；同时，农民人均消费水平对人均国内生产总值的影响要远远大于城市人均消费水平对人均地区生产总值的影响，这就要求我们在刺激全社会消费需求的基础上，更应着力加快农村消费市场的启动，促进我市国民经济持续稳定发展。
（六）城镇化是扩大内需的重要手段
目前，改革的任务是着力扩大国内需求，拉动消费，以保持宏观经济的稳定发展。1998年我国就采取了扩大国内需求措施，转变经济增长方式。虽然有所进展，但总体上矛盾并未有实质性突破。美国次贷危机以后，如何刺激国内消费，加快发展方式转变，显得更为迫切。为此，中央和我省都出台了以扩大内需为主的宏观经济调控政策，刺激国内消费需求，并把新阶段的农村改革发展与扩大国内需求相结合，使农村在整个国民经济发展中发挥更为重要的作用。30年前的农村改革是解放发展生产力，提高农民积极性。30年后的农村改革不仅是释放农村生产力，更是在发挥农村经济在改革发展全局中的重要作用。
城镇化水平的提高，可以扩大城市的投资和消费需求，有力拉动经济增长。城镇化，可促进电力、交通、供水等城市基础设施建设、住宅（据统计，房屋建筑中所需的建筑材料共涉及23个大类，1500多个品种，涉及冶金、建筑化工、机械仪表等50多个工业部门的产品，材料消耗占房屋建筑成本的10％。房地产业每增加1亿元投资，可带动23个相关产业增加1.479亿元的投入。房地产的发展，在引导居民消费结构升级的同时，还可带动家具、照明器材、家电、纺织、厨具和卫生用品的生产与销售，促进金融保险、物业管理、交通和通信等行业的发展，创造更多的就业机会）、学校、医院等生活设施建设，拉动投资需求，有利于吸引民间投资，可促进和提高小城镇现有人口的消费水平和促进新增小城镇人口（主要是进镇农民）的消费由自给、半自给转为商品性消费（对住宅、农产品、耐用消费品以及服务业的消费），拉动经济增长（经济增长的三要素：出口、投资、消费）。
我省目前的经济发展仍倚重于投资拉动。而且从投资与消费的辩证关系看，投资增长对扩大消费具有明显的促进作用。据专家测算，每100元投资可带动约57元的消费，尤其是投资带来的就业增加、收入提高、公共产品供给改善等，将对形成消费增长的长效机制产生积极影响。
三、建设和发展小城镇是实现城乡一体化的关键和突破口
小城镇与生俱来的人口、产业、物资、人才和信息聚集功能和接受辐射、传递辐射的功能正切合城乡一体化的要害，无论是农业产业向城市延伸，还是城市产业向农村延伸，小城镇都是结合点，小城镇是城乡空间和产业的“桥梁”和“纽带”，是农村富余劳动转移的“蓄水池”。建设发展小城镇是城乡一体化的关键和突破口。
（一）小城镇是城镇化和新农村的最佳结合点
推进城镇化和建设新农村是我国现代化战略布局中的两个重要组成部分,是统筹城乡发展的战略措施。推进城镇化是新农村建设和以城带乡的动力 ，城镇化对新农村建设有着明显的促进作用。建设新农村是城镇化健康发展和城乡良性互动的必然要求。城镇化和新农村二者相辅相成、相互支持、互为条件、不可或缺。而实现二者良性互动,协调发展的节点就是小城镇。
新农村建设，不能就农村抓农村，要跳出农业抓农业，加快农村劳动力向小城镇转移。在新农村的建设过程中，城市反哺农村，但是农村也支撑着城市，农业和农村在几个方面挽救了城市和工业；工业支撑农村，农业也援助了城市；市民帮助了农民，农民也惠及了市民。
小城镇建设既是加快城镇化建设的重要平台，又是新农村建设的主要平台；既是大城市的配套和补充，又发挥了对农村的带动作用；既符合城镇化发展方向，又改善了新农村建设的发展基础。
（二）小城镇是我国农业富余劳动力转移的理想集聚地
据农业部资料，我国现有农村劳动力４.３９亿人，其中直接从事农业的有３.４８亿人，按照劳动力合理负担耕地量进行测算，即便是这些还在从事农业生产的人员中也还存在着１.５亿的富余劳动力。如此多的富余劳动力滞留农村造成了农村劳动生产率的低下，农民收入一直无法提高。可以说，不解决他们的出路问题，农村的局面就无法根本转变。但是，就我国目前大城市的数量以及吸纳能力而言，如果农村富余劳动力都涌向大城市，势必会造成社会的不稳定。相比之下，小城镇在不同的区域就近吸纳农村人口，给农民提供出路，一方面不仅暂缓了人口流向大城市的步伐，另一方面，农村人口从土地上转移出来之后，可以缓解农村人口压力和土地承载力之间的矛盾。再一方面，还把素质相对较高的群体仍保留在农村的视野范围内，以保证现代农业对高素质劳动力的需求。因此。小城镇是我国农村目前最理想的农村人口分流渠道，并调节其流量和流向。
有关专家认为，当农村人口数量下降到总人口的25%%以下时，农村土地的价值才能达到市场化的要求，农业土地的集约化生产、规模化生产和专业化生产才达到一定水平，农业的科技含量、服务水平和农业成本才会有大幅度地改善，农民的收入水平和整体素质才会有明显进步。
小城镇是人口的“蓄水池”、“节流闸”。例如， 2007年，新平县戛洒集镇完成产值35.7亿元，其中工业产值35亿元，经济实力强过一些县城，固定资产投资达7.5亿元；城镇人口规模在3年内增加了1倍，城镇化水平达到48%，高于全省平均水平。发展经济学家刘易斯在对发展中国家的城镇化作了研究后指出，“一个城市在其规模达到30万人以后，就会失去其规模经济效益。相当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇，每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其他一些能够吸引居民的设施”。大中城市每平方公里基础设施建设需投资1.6亿元，小城镇也要6—8千万元。因此要逐步形成以大城市为中心的区域城市群或城市带，形成“大城市——中小城市——乡村”的两头小中间大的三级城镇化人口格局，避免人口过度涌向大城市，以最大限度地促进区域人口的合理化布局。
（三）小城镇是优化城乡资源配置的重要载体
统筹城乡发展问题，说到底是资源配置问题。城乡的资源配置状况，决定城乡协调发展进程与效果。
小城镇集聚了产业，促进了二、三产的发展，并使土地使用走向集约化。更重要的是，工厂企业向小城镇集中，使土地利用走向集约化，缓和了多年来因工商业发展而使人地矛盾更加尖锐的局面。
目前，城乡之间存在着资源流动不顺畅、资源流向不合理、资源分配不平衡、资源利用不充分等矛盾和问题。矛盾和问题产生的重要原因之一就是忽视了小城镇建设，忽视了小城镇对资源要素配置的载体作用。我省先后组织了每年扶持100个重点小城镇建设、105个中心小城镇建设、39个省级重点小城镇建设、60个旅游小镇建设，开展了小城镇供水设施建设，使全省小城镇在短短几年建设规模持续增长的局面。一批小城镇完善了基础设施规模，壮大发展起来。但是，2004年，小城镇建设步伐逐渐放慢。小城镇建设忽冷忽热的原因很多，但主要还是思想认识上存在一定的分歧，导致政策缺乏连续性，实施的三次重点小城镇建设工程，都中途夭折了，计划实施5年，2到3年就结束了。
（四）小城镇是提高农民收入，拉动农村内需的节点
十五届三中全会指出：发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。
国际、国内市场、尤其是农村市场的低靡严重阻碍了经济的发展。小城镇就近营造的市场能有效提高农产品的商品率，解决“卖难”，推动农业发展。小城镇建设还给农民提供了就业岗位，增加了农民收入，能促进消费的增长。更关键的是，大批农民在小城镇成为“城里人”，扩大了农产品的消费群体，而且小城镇地处城市和农村的结合部，它大大缩短了农产品生产地和销售地之间的距离，对农产品销售十分有利。例如，砚山县平远镇城镇人口已达3.2万人，城镇化水平达41%，高峰期赶集人口达10万人，充分发挥了中心小城镇对当地农村经济的带动作用。
（五）小城镇是缩小城乡差距，提高农民素质的平台
小城镇的发展加强了城乡之间的联系，开启了城乡交融的大门，小城镇已经成为城乡信息交流与共享的平台，成为城乡市场对接的平台，成为城乡人才流动的平台。处于城之尾、乡之首的小城镇，对于打破城乡分割，把城市和农村紧密结合起来,实现城乡之间多方面的稳定的联系,促进城乡之间物质文明和精神文明建设等起着不可替代的重要作用。小城镇是深入农村腹地、传播城市文明和辐射农村经济的桥头堡，是一个地方多种网络系统的主要结点,在其区域的经济社会发展中起着核心与枢纽作用。小城镇是一个区域的重要的增长点、增长极，能有力推动城乡一体化建设的进程。
农民进入城镇，由从事第一产业转而从事二、三产业，就有一个职业转换、技能提高的过程。发展高新技术产业和新兴产业，需要大量高素质的技术工人。用高新技术和先进适用技术改造传统产业，需要职工提高技术水平和掌握新的技能，用信息化带动工业化，提高整个国民经济的现代化水平。当前，随着科学技术的迅猛发展，世界性的产业结构调整在加速进行。由于我国劳动力资源极为丰富，价格低廉，一些发达国家的制造业就大量向我国转移，而我国一些发达的城市和地区又把一些产业向内地和城镇转移，这就给城镇的发展带来了难得的机遇。这有利于城镇劳动者学习新知识，掌握新技能，提高综合素质，实现劳动力资源的优化配置。
四、统筹城乡，促进城乡一体化发展
破除城乡二元结构，统筹城乡，构建一体化的城乡关系，城乡协调发展是新阶段农村改革的方向和目标。
（一）发展壮大县域经济和带动社会发展是实现城乡一体化的基石
党的十七届三中全会明确提出了增强县域经济活力和实力的要求。我国的县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，定制于秦朝，兴盛于当代。经过两千多年的发展，县级在经济、社会、文化等方面已经形成相对独立的地域实体。
发展壮大县域经济和带动社会发展是城乡一体化的基石。
要把加快城镇建设作为县域经济发展的有效载体。从城乡发展的格局看，经济腾飞的“龙头”在城市、在小城镇镇。从我国的实践看，沿海发达县市，近十几年来小城镇发展很快，形成了一个个密集的城镇群，不仅促进了城乡一体化发展，而且带动了当地经济的快速发展，增强了县域经济的竞争实力。因此，要想加快发展县域经济，就必须更好地提升人气，提增财气，提高品位，做强城镇经济。要坚持“高起点规划、高质量建设、高标准管理、高效益经营”的原则，积极推进以县城为核心的城镇建设，坚持软件硬抓，硬件精抓，优化城市环境，不断提升城镇形象，引导生产要素尽快向城区集聚和重组，为二、三产业的快速发展拓展空间，创造条件。
要把发展县域经济和带动社会发展与加快小城镇发展结合起来。城镇密集地区和大城市郊区小城镇重点发展深加工产业链和第三产业，承接中心城市的工业转移和改造升级。农业地区小城镇重点发展农副产品深加工工业，服务现代农业，逐步建立贸工农一体化经营体系。重点镇对于带动现代农业、为农村特色产业服务、改善农村人居环境作用明显。必须加大资金、政策支持力度，优先支持重点镇供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，积极引导社会资金参与重点小城镇建设，改善人居生态环境，增强集聚产业和吸纳人口、繁荣县域经济的能力；结合农村经济社会发展和产业结构调整，推动现有规模较大的重点小城镇适度扩展行政权能，增强服务现代农业发展的能力，为周边农村提供服务；改善进城务工农民返乡就业创业条件，探索建设返乡创业园区，研究解决转移进城进镇农民的住房问题，推进农民带资进镇，引导农村劳动力和农村人口向非农产业和城镇有序转移。在经济比较发达的小城镇连绵区，还要做好小城镇之间的协调发展，鼓励小城镇之间建立跨行政区域的协作，统一协调区域性的公共设施和基础设施建设。
（二）统筹城乡规划建设是实现城乡一体化的关键
规划是建设的“龙头”和管理的依据，规划是利益的调整和再分配。统筹城乡发展，首先要统筹城乡规划。要坚持把城乡作为一个整体，统筹协调，通盘考虑，优化资源配置。规划要先行，规划要高起点、高标准、高质量，对产业、人口、用地、城乡建设布局、公共服务设施等进行统筹规划，并强调城乡间的勾通与交流。其次要抓好市域城镇体系规划、县域村镇体系规划和村庄布局规划，以规划统筹项目。再次要推进城市基础设施和公用设施向农村的延伸和对接，构建城乡一体的基础设施网络。第四要统筹考虑城乡生态系统。第五要以城乡一体化规划、一体化建设，推动城乡一体化发展。
（三）加快小城镇建设发展是实现城乡一体化的重要举措
今年，中央1号文件（《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》）强调指出：要加强小城镇基础设施建设。省长秦光荣指出：小城镇作为连接城乡的节点，量大面广，分布分散，既有城市的特征，又有乡村的特点。积极推进小城镇建设，充分发挥其带动作用，对促进城乡协调发展具有重要意义。近年来，云南省从建设旅游小镇入手促进城乡协调发展，取得了一定成效，也积累了一些经验。
加快村镇建设，特别是小城镇建设，对于促进农村经济发展，推动社会主义新农村建设，促进城镇化进程，实现城乡一体化具有重要意义。建设和发展小城镇是城乡一体化的关键和突破口。当前，加快小城镇建设，主要是加快重点镇的建设。
1．加快我省小城镇建设应遵循和坚持的原则
加快我省小城镇建设应遵循和坚持以下五个原则：科学规划、突出特色、产业支撑；因地制宜、分类指导、循序渐进；节约用地，保护生态，可持续发展；突出重点、统筹兼顾、协调发展；深化改革、创新机制、建管并重的原则。
2．我省村镇规划与建设工作的基本思路
我省村镇规划与建设工作的基本思路是：围绕全面建设小康社会、节约型社会的要求，全面贯彻落实科学发展观，根据中央和省委推进城镇化进程和农村改革发展的工作安排部署，有序推进小村镇的健康建设，实现我省大中小城市和小城镇的协调发展，促进全省城乡经济的繁荣发展；进一步加强乡镇村庄规划工作，加快乡镇村庄规划编制，完善规划体系，严格规划许可制度；加快农村住房建设管理，引导农民有计划、分步骤地新建和改造住房，加强村镇建设的技术服务，提高建设水平，保证工程质量，加快改善农村住房条件；逐步建立和完善有利于村镇建设发展的长效机制，推动我省广大村镇又好又快的发展。总之,就是要做到秦光荣省长提出的:坚持规划、突出特色、保证质量。
3．加快我省小城镇的建设发展，是我省的省情决定的
我省村镇规划和建设的基本情况是：全省70%的乡镇有镇域规划、20%的小城镇有控制性详细规划，1‰的村庄有建设规划。近两年，小城镇每年完成基础设施建设投资10亿元左右，目前，11%的小城镇有安全卫生的集中供水设施、20%的小城镇生活污水实现了有序排放，10%的小城镇有垃圾处理站，60%的小城镇有综合市场，5%的小城镇有农产品专业市场。约15%的村庄饮用水经过集中净化处理，8%的村庄做到了垃圾清运或集中处理，76%的村有沼气池，农村住户炊事使用能源62%主要使用柴草，约3%使用沼气。2007年全省农村住房完成投资约100亿元，竣工面积2000多万平方米，建房户达20万户。全省集体土地上既有住房总量为11亿平方米，户均建筑面积133平方米，99.26%的住户有自己的住房。由上可见，我省城乡的差距还很大，必须尽快加快小城镇建设。
4．加快我省小城镇的建设发展，就要努力培育小城镇的产业支撑体系
小城镇的发展需要产业作为其经济基础，产业发展水平直接影响着小城镇经济功能与质量；产业又需要借助产业集群的聚集功能为其提供源源不断的竞争力和创新力。在国内外经济发展过程中，各地区、各行业利用本地资源或比较优势发展经济，出现了一些产业关联企业在区域集聚的群落，建成小城镇或新城区，形成了各具特色的专业乡村、专业小镇、专业小城、专业园区等“集群现象”。如法国布雷勒河谷的香水瓶产业、墨西哥利昂的鞋业、浙江桥镇中国轻纺城、浙江绍兴市上虞崧厦镇的伞具业、广东中山市古镇的灯饰、福建晋江陈埭镇的鞋业、河南南阳石佛寺镇的玉雕、河南禹州市顺店镇的铸造业等等。
我省小城镇的功能已由过去的单一传统农业型，逐步发展成口岸型、商贸型、交通型、综合发展型、旅游型、工矿型和特色农业型等。我省各地在培育产业支撑体系，逐步壮大小城镇经济实力方面进行了积极探索。围绕建设“绿色经济强省”战略目标，发展特色农业型小城镇，通海在蔬菜、烤烟，呈贡在蔬菜、花卉，陆良在蚕桑等方面作了努力；围绕小城镇汇聚商品流、人才流、技术流、资金流、信息流的重要功能，发展市场型小城镇，呈贡斗南的花卉市场、文山攀枝花的三七市场、罗平板桥的黄姜市场等正在崛起；围绕建设“连接东南亚、南亚国际大通道”战略目标，发展交通型小城镇，禄丰的广通、广南的八宝、会泽的迤车等区域次级交通枢纽正在形成；围绕建设“旅游强省”，发展旅游观光型小城镇，和顺、束河、黑井、豆沙、寺登街、石林、温泉、团结、喜州、周城、新华石鼓、打洛、勐罕、勐仑等已成为中外游客必到的地方；围绕“国际大通道”建设和实施全方位开放战略，发展口岸型小城镇，片马、滇滩、那邦、章凤、姐告、孟定、南伞、打洛、磨憨、金水河、天保等已在省内外享有盛誉；围绕中心城市以及城市间交通线的需求和支柱产业建设，平远镇、大仓镇等为我们做出了示范。
5．加快我省小城镇的建设发展，就要进一步强化村镇规划的编制与管理
规划是小城镇建设和管理的“龙头”与依据，没有科学合理的规划，就不可能有成功的建设和有效的管理。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，已进一步提出了科学制定乡镇村庄建设规划的要求。省委、省政府在《云南省社会主义新农村建设规划纲要》中，也对全省村庄规划编制工作做出了安排部署，要求用3-5年的时间，编制完成《县域村庄整治布点规划》（沧源县、麒麟区和大理市是建设部县域村庄整治布点规划的试点），用10年左右的时间，基本完成中心村和重点自然村的建设与整治规划。为贯彻落实省委、省政府的安排部署，省建设厅会同省财政厅印发了《关于加强村庄规划工作的意见》，提出每年编制完成30个村庄整治布点规划和1500个村庄的建设与整治规划，用10年左右的时间，基本完成15000个中心村和重点自然村的建设与整治规划。目前，麒麟区和呈贡县已经分别完成了90%和70%的村庄规划编制，大理州计划用两年时间编制完成644个村庄规划。为此，建议各级政府要加大投资，加快乡镇和村庄规划编制进程。
去年，全国人大颁布了《中华人民共和国城乡规划法》。经省人民政府同意，建设厅制定了贯彻实施指导意见。各地要按照《城乡规划法》的要求，依法加强村镇规划许可管理。坚持“先规划、后建设”的法定原则，实行没有规划不审批土地、不审批项目的制度，不能把“两无”（无规划、无专人管）的小城镇纳入扩大内需和重点建设的盘子。坚持规划一张图，审批一支笔， 建设一盘棋，配套一条龙。规划区外禁止规划许可审批，规划区内的建设项目要依法办理“一书两证”或“乡村建设规划许可证”。村镇国有土地实行“一书两证”许可制度，集体土地办理实行“一证”许可制度。保证村镇建设按规划选址。
6．加快我省小城镇的建设发展，就要加大投入，加快基础设施建设。
全国二十几个省市已将小城镇基础设施建设和发展作为新的工作重点。江苏省2004年小城镇建设资金投入已达564.66亿元，山东省为212.50亿元；湖北省实施“百镇千村”示范工程，2006年投入重点镇建设资金8.31亿元，投入示范村建设资金4.3亿元；北京市投入10.22亿元，对1480个村庄进行了治理，并建立了村级环卫队伍和村收集、镇运送、区处理的垃圾处理机制。2008年陕西省省级财政投入了2.5亿元村镇基础设施建设资金,其中小城镇是2亿元。
目前，我省小城镇基础设施的落后限制了小城镇产业集聚功能的发挥，降低了其自身的“造血”能力，脱离了小城镇建设与镇域经济发展互为依托、相互促进、良性循环的轨道，极大地影响了我省新农村建设的发展步伐，严重制约了小城镇经济的进一步发展。在未来的一段时期内云南省小城镇也将进入快速发展时期。随着小城镇发展、城镇人口的增多，对小城镇的基础设施要求也越来越高。
加快基础设施建设,就需要投入。按照联合国推荐的发展中国家城镇基础设施年均投资应占GDP的3%-5%测算（我省小城镇基础设施建设起点较低我们取5%），以2007年云南省GDP4721.77亿元为基数，若未来5年云南省GDP平均增长10%，那么，2008、2009、2010、2011、2012年我省的GDP分别是：5194、5713、6284、6912、7603亿，城镇基础设施年均投资是：260、286、314、346、380亿，若小城镇基础设施投资占城镇基础设施总投资的35%（2000-2006年全国平均水平），那么，未来5年我省小城镇的基础设施就应分别投资：91、100、110、121、133亿，未来5年我省小城镇的基础设施就应投资要555亿元。而以2007年小城镇基础设施为例，当年实际各类总投资额为19.8亿元，应投资额为83亿元，资金短缺额为63.2亿元，短缺率高达76%（全国平均水平为41%-42%）。无论从绝对额和相对额上我省小城镇基础设施建设和发展资金的短缺额和短缺率在全国都是很高的。按照目前小城镇基础设施投资中的60%来自财政投入的比例（全国平均水平为40%，西部地区由于市场化程度较低，该比例要高达60%-80%，我省取60%为计算基数），以2007年为例，我省小城镇基础设施投资中的财政投资额应为55亿元，而实际上相关财政投入仅为10.9亿元，占应投入的19.8%。2007年我省GDP达到4721.77亿元，但对小城镇基础设施的财政投入无论在绝对数量上还是相对数量上不仅没有增加，而是有所减少，很不利于财政资金杠杆作用和宏观调控功能的发挥。
与此同时，随着市场经济体制的推进，农村税费取消，我省70%小城镇仅靠转移支付发工资，处于一种保吃饭、保运转的低层次财力状况，乡村财政调控能力大幅降低，集中办大事、搞建设能力弱化，对基础设施建设显得力不从心。特别是，在偏远农村尤其是山区洪水、山体滑坡等自然灾害对基础设施的摧毁，更加重了基础设施建设的困难与矛盾。另一方面，以户为主的生产单位的建立，使农民对于公益性基础设施的建设表现较为冷漠，缺乏热心、动力及压力，况且，对投资额度大的基础设施建设，也并非一家一户所能胜任，这也在一定程度上制约了小城镇基础设施建设的长足发展。
7．加快我省小城镇的建设发展，就要走在政府引导下的多元化筹措资金的路子
近几年，我省小城镇建设融资方式正在发生很大的变化，由过去政府单一投资格局逐渐在向全社会、多元化、多渠道、多层次的融资格局转化。一些有特色的小城镇（大理、丽江、版纳、保山等地）以市场为导向，注重发挥政府投入的示范效用，以政府杠杆资金吸引社会资金的广泛参与，如：保山市猴桥镇吸引社会资本进入基础设施建设，用类似PPP模式修建了自来水厂；玉溪市红塔区研和镇的污水处理厂将由铁投、社会资本、财政等共同进行投资建设，通海县纳古镇通过成立担保公司吸引商业银行参与基础设施的投资等；2007年7月我省泸水县老窝乡小城镇建设面向全球进行招商引资，主要包括开发房地产（5000万元）、水场（300万元）、电网（300万元）、垃圾处理（300万元）、环境绿化（200万元）、旅游基地开发（6000万元）、高效经济林种植（6000万元）等共计近2亿元。其招标公告显示，该项目回报率18％，远高于江苏、浙江等地的同类项目10%的水平。投资主体初步实现了财政投入、商业银行贷款、政策性银行贷款、世界银行贷款、社会投资等多元化的投融资格局。努力实现了建设资金来源多渠道、筹集多形式、投入多层次，并按照“六个层次”的城镇建设要求实行资金要素的合理流动。小城镇建设发展多元化筹措资金,就是要走“政府引导、市场运作、社会投入、民资介入、综合开发、滚动发展”的路子。
8．加快我省小城镇的建设发展，就要发展壮大镇区人口规模。
规划师和经济学家认为：小城镇的合理人口规模为5万人左右。镇区人口是反映小城镇发展水平高低的重要指标之一。江苏省和浙江省的小城镇平均人口规模3.4万人，山东省的平均人口规模为1.5万人左右。而云南省目前每座建制镇镇区人口规模平均在5000人左右。超过2万人口小城镇不足总量的8%。小城镇规模小，一方面金融、信息、技术等方面的服务水平偏低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高；另一方面，过小的城镇规模起不到产业积聚、人口集中和促进第三产业发展的作用，同时又使小城镇发展缺少必要的资源腹地和人口来源，镇域社会经济条件对小城镇发展的支撑力不足，致使小城镇建设资金缺乏，基础设施落后，反过来，又会阻碍下一步的建设，造成非良性循环，严重影响小城镇和区域经济的健康发展。
9．加快我省小城镇的建设发展，就要优先扶持建设一批重点小城镇
加快重点小城镇建设，对我省推进城镇化和社会主义新农村建设都具有重要的意义。今年8月15日，秦光荣省长全省城乡建设工作现场会上提出了加快云南城乡建设工作的新思路，即：“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”。他指出：“在继续抓好旅游小镇建设的同时，还要进一步发展其他类型的特色城镇”。按照这个要求，我们正在研究全省小城镇建设发展问题。我们初步提出，在全省优先扶持230个省级重点小城镇建设，每个县集中培育和壮大一个三农服务型小城镇，其他为旅游型、口岸型、工业型、商贸型、生态园林型和历史文化型等小城镇。
扶持发展一批重点小城镇建设是实现我省大中小城市和小城镇协调发展的客观要求，对完善城镇体系、加快城镇化进程都具有重要的意义。在我省要不要大力发展小城镇的问题上，存在一定的思想分歧。有的同志主张人口集中，优先发展大城市，有的同志主张分散，优先发展小城镇。为了加快城镇化进程，省委、省政府确定了现代新昆明，滇中、滇东、滇西、滇南4个区域中心城市，州市政府所在地，县城，中心小城镇和一般集镇等六个层次的全省城镇体系建设发展思路。这是符合我省实际的。云南是一个边疆、民族、山区和经济欠发达的省份，边疆稳定、民族聚居、特殊的地理条件以及农民家庭的经济条件都对小城镇有较强的依附性，但是，单纯优先发展小城镇，由于人口密度和经济效益都相对较低，对全省社会经济的加快发展不利。所以，过渡的集中和分散都是不符合省情的，其他国家和省份也有不少经验教训。东部地区的城镇化就是优先发展乡镇企业和小城镇，导致城乡连片发展，生态遭到严重的破坏。而集中发展大城市的，大城市病也造成了难以缓解的交通问题、社会问题。因此，按照省委、省政府确定的六个层次的城镇发展战略，大力发展小城镇是非常必要的。但是，我们必须杜绝小城镇一哄而起、齐头并进的做法，应当分期分批有序推进。现阶段要通过选择有一定发展规模的小城镇，加快基础设施建设，进一步改善投资环境，增强小城镇对各种生产要素的聚集能力，更好地发挥小城镇在城乡之间的桥梁纽带作用，以及对农村的辐射带动作用。
（四）城乡差别化协调发展是符合我国国情的城乡一体化发展之路
落实十七届三中全会提出的城乡经济社会一体化发展目标，不是要把农村变为城市，也不是把城市变为农村，不是追求城乡一样化。我们现在不少地方的工作思路是把农村改造成城市，把农民改造成工人、改造成居民，然后把农业搞成工业。如果把城市与农村搞成同一种发展模式，其实就是“同性恋”，不可能形成城乡协调发展的格局。这种以消灭“三农”来达到城乡同质化发展目的的做法，早已被历史的实践证明是“本末”倒置。
那么城乡差别是什么呢？从生产来讲，农村是家庭经营为主，城市以工业、企业为主，从消费水平和方式来讲，农村的消费是低水平、低成本、循环式的，任何东西都可以得到循环利用。这是传统农村生活模式的低成本和循环式。但城市是高成本的，直线型的，城市必须要把外面的农副产品运进来，加工成产品，然后消费，消费后变成废品、废水再排放处理；从工业品的提供方面讲，农村以自助合作为主，城市是政府包干的；从景观特色来看，农村、农业是自然的、宽广的、情趣的、传统的，与城市截然不同，所以怪不得有那么多城里人愿意在农村山区度假，过农家乐的生活；空间关系是更重要的要素，对农民来说，他们的生产、生活、生态三者的空间是重合的，是不可分离的，但是城市是分离的。这些特征说明了，农村与城市的规划建设手段是不同的。现代城市规划学里面还提出了功能分区的概念，把城市空间分割成不同的功能区去发展。这与农村的生产生活规律显然是违背的。
新农村建设活动开展比较早的韩国也在反思他们的“新农村建设”。韩国最近两年提出来“传统题目的农村建设”项目。这是韩国人在重新反思上个世纪他们新农村建设的利与弊的基础上的又一个创新，也被称之为婀美尼体（Amenity）理论的具体实践。它是指将农村的历史、文化与自然生态资源，包括农耕文化景观、田园景观、农村风土人情等有形和无形资源（既包括原生态的资源，如原始林、空气、水源、土壤和无噪音的环境；也包括自然生态和人类加工相结合的资源和景观，如树林、公园、田园、水塘等；还有与历史文化相关的土特产品、文化景观和风土人情，如民俗、节日、纪念馆、有机食品、农村旅游等）结合在一起所形成的一种完全区别于城市的新的乡村发展形态，也就是说新农村必须要与城市差别化发展。为发展这一项目，2007年，韩国在春川、平昌等5个所（县市一级农业科研技术推广组织）投入了5亿韩圆。城乡交流与合作共存，在韩国叫“都农相生”。此项扶持项目，自2002年开始实施以来，仅在江原一个道就已经扶持了12个郡。仅2006年到这些农村旅游的人数就达到6万名，通过民宿、体验农村生活、品尝和销售当地特色农产品，当地农民已经获得10.1亿韩圆收入。韩国的这项发展计划，已经成为增加农民收入的稳定渠道，获得了与我国“农家乐”一样的成功，与我们选择差别化城乡协调发展的模式是不谋而合的。
因此，我国的村镇必须按照城乡空间差异化协调发展的思路进行规划建设。城乡差别化协调发展是符合我国国情的城镇化发展模式。
（五）有序城镇化是符合我国国情的城乡一体化的重要途径
有序城镇化的关键在于拉力和推力的均衡，也就是农村富余劳动力能否有序地从农村转移到城市。这个过程必须与城乡经济社会发展相协调，与自然和谐相处。就拉力而言：第一，城市提供了就业机会。第二，在城市能获得较高的预期收入。第三，生活的自由度增大。第四，城市医疗、教育条件优越和交通便利。第五，文化生活丰富。医疗条件吸引老年人，文化生活吸引年轻人，子女教育吸引中年人。乡村则反之。在日本等后城镇化国家中，每年有千分之几的人口回流到农村。我国上海、广州等大城市，也出现了类似的情况，很多城市老年人到农村去定居。因为农村有良好的生态环境，清洁的水和空气，还有良好的邻里关系。乡村传统的邻里关系是互助友爱，当然也会管闲事。农村自然的景色、低廉的生活费用和传统的文化习俗等等，这些都是吸引老年人回归农村去的基本因素。就推力而言。如果城市社会治安混乱、房价过高、空气污染严重、生活费用高昂、交通拥堵、对外来人口有文化歧视等等，都会造成推力。现阶段乡村的推力因素众多，为什么那么多的农民离开农村？首先是因为贫困，从事农业，收入没有保障。其次是就业机会不断减少。第三是落后的教育条件，另外还有低劣的卫生医疗、贫乏的文化生活等，这些状况不改变是留不住年轻人的。我国有2.5亿，我省有820万户农户，户均经营规模不足半公顷。农业的经营化、农村的空心化、农民的老龄化日益严重，农村劳动力总量过剩与结构性短缺，素质下降等问题并存。因此，我们讨论城镇化和农村问题时，要关注农村劳动力过剩，还要关注务农劳动力的短缺。
（六）以扩大内需为契机，抓好项目建设，缩小城乡差别
最近，中央为扩大内需、促进经济平稳较快增长出台了10项措施，到2010年底约需投资4万亿元。在10项措施中，涉及大量的农村建设项目，包括加大农村沼气、饮水安全工程、实施游牧民安居工程，扩大农村危房改造试点等。11月21日召开的省政府14次常务会决定，关键时刻需采取20项重大措施，促进我省国民经济平稳较快增长。
从经济发展的动力看，只有坚持不懈地抓投入、上项目、引资金，才能增强经济发展后劲。当前，县域经济发展能力和综合实力的竞争越来越集中地体现为项目的竞争，谁拥有高科技含量、高市场容量、高产品质量的项目，谁就能在今后的竞争中占据主动。要想靠有限的资金投入换取较高的经济效益，就必须立足自身实际，以市场为先导，选准投入方向，避免低层次盲目重复建设。目前，要以扩大内需为契机，抓好村镇基础设施、公用设施的项目建设，缩小城乡差别，我省在财力紧张的条件下，每年拿出5亿元资金用于农村民居抗震加固改造，这是构建和谐社会的重要举措。在项目建设上，政府还应在以下几方面强化引导：引导现有企业通过联合等方式，尽最大能力搞大投入、扩大生产规模，培育龙头企业；引导企业坚定不移地走新型工业化道路，把强化科技创新，加快设备更新，加速产品研发作为投入重点；千方百计激活民间力量，聚集有限的资金，集中发展科技含量高、市场空间大的优势项目；引导规模企业不断健全和完善经营管理制度，强化诚信意识，以良好的形象取得金融机构对中小企业的更大支持。
（七）完善机制，促进城乡一体化发展
促进城乡一体化发展，创新和完善机制是重要条件。创新和完善机制主要是：一要建立健全加快小城镇建设发展的体制机制。二要建立城乡关联的产业衔接机制。三要构建城乡包容的发展体制与机制。构建起更加开放的城乡相互理解、相互包容、相互促进的体制和机制，促使农民有效把握自身的发展机会和提高自身的发展能力，促进现代农业和新农村建设，促进城乡经济社会发展一体化新格局的形成。四要力促城乡社会管理一体化。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。
坚持统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是摆在我们面前的一项重大而迫切的任务。我们一定要以科学的发展观为指导，认真贯彻落实省委省政府委的部署和要求，以只争朝夕而不等待观望，大胆创新而不因循守旧，知难而进而不是畏首畏尾，真抓实干而不是坐而论道，奋发有为而不安于现状的信心、决心和能力，以城镇化为引领，加快村镇建设，特别是小城镇建设，推进城乡一体化发展，促进我省经济社会又好又快发展！
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